As sanções ao banco central da Rússia usam a onipresença do dólar americano para penalizar um adversário americano
A grande guerra de Ucrânia
Armamento das finanças: como o Ocidente desencadeou ‘choque e pavor’ na Rússia
Do Financial Times
As sanções ao banco central da Rússia usam a onipresença do dólar americano para penalizar um adversário americano
Por Valentina Pop e Sam Fleming em Bruxelas e James Politi em Washington
Esta é a primeira de uma série de duas partes sobre a nova era da guerra financeira
Era o terceiro dia da guerra na Ucrânia e, no 13º andar da sede da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen havia encontrado um obstáculo.
A presidente da comissão passou o sábado inteiro trabalhando nos telefones de seu escritório em Bruxelas, buscando consenso entre os governos ocidentais para o conjunto de sanções financeiras e econômicas mais abrangentes e punitivas já lançadas contra um adversário.
Um acordo estava fechado, mas, em Washington, a secretária do Tesouro, Janet Yellen, ainda estava revisando os detalhes da medida mais dramática e sensível ao mercado – sancionar o próprio banco central russo. Os EUA foram a força motriz por trás do impulso das sanções. Mas, enquanto Yellen se debruçava sobre as letras miúdas, os europeus, preocupados que os russos pudessem ficar sabendo dos planos, estavam ansiosos para levar os planos até a linha de chegada o mais rápido possível.
Von der Leyen ligou para Mario Draghi, primeiro-ministro italiano, e pediu-lhe para discutir os detalhes diretamente com Yellen. “Estávamos todos esperando, perguntando: ‘Por que está demorando tanto?’”, lembra um funcionário da UE. “Então veio a resposta: Draghi tem que fazer sua mágica em Yellen.” À noite, chegou-se a um acordo.
Yellen, que presidiu o Federal Reserve dos EUA, e Draghi, ex-chefe do Banco Central Europeu, são veteranos de uma série de crises dramáticas – do colapso financeiro de 2008-09 à crise do euro. Durante todo o tempo, eles exalaram calma e estabilidade para mercados financeiros nervosos.
Mas neste caso, o plano acordado por Yellen e Draghi para congelar uma grande parte dos US$ 643 bilhões em reservas de moeda estrangeira de Moscou era algo muito diferente: eles estavam efetivamente declarando guerra financeira à Rússia.
A intenção declarada das sanções é prejudicar significativamente a economia russa. Ou, como disse um alto funcionário dos EUA mais tarde naquela noite de sábado, depois que as medidas foram anunciadas, as sanções levariam a moeda russa “à queda livre”.
Este é um tipo muito novo de guerra – o armamento do dólar americano e de outras moedas ocidentais para punir seus adversários.
É uma abordagem para o conflito que está em construção há duas décadas. Como os eleitores nos EUA se cansaram das intervenções militares e das chamadas “guerras sem fim”, a guerra financeira preencheu parcialmente a lacuna. Na ausência de uma opção militar ou diplomática óbvia, as sanções – e cada vez mais sanções financeiras – tornaram-se a política de segurança nacional preferida.
“Isso é um choque e espanto total”, diz Juan Zarate, um ex-funcionário sênior da Casa Branca que ajudou a conceber as sanções financeiras que os Estados Unidos desenvolveram nos últimos 20 anos. “É uma desconexão tão agressiva do sistema financeiro e comercial russo quanto você pode imaginar.”
O armamento das finanças tem profundas implicações para o futuro da política e da economia internacionais. Muitas das suposições básicas sobre a era pós-Guerra Fria estão sendo invertidas. A globalização já foi vendida como uma barreira ao conflito, uma teia de dependências que aproximaria ainda mais antigos inimigos. Em vez disso, tornou-se um novo campo de batalha.
A potência das sanções financeiras deriva da onipresença do dólar americano. É a moeda mais usada para transações comerciais e financeiras – com um banco dos EUA frequentemente envolvido. Os mercados de capitais dos Estados Unidos são os mais profundos do mundo, e os títulos do Tesouro dos EUA atuam como uma barreira para o sistema financeiro global.
Como resultado, é muito difícil para as instituições financeiras, bancos centrais e até mesmo muitas empresas operarem se forem cortadas do dólar americano e do sistema financeiro americano. Adicione o euro, que é a segunda moeda mais mantida nas reservas do banco central, bem como a libra esterlina, o iene e o franco suíço, e o impacto de tais sanções é ainda mais assustador.
Os EUA já sancionaram bancos centrais antes – Coreia do Norte, Irã e Venezuela – mas eles estavam em grande parte isolados do comércio global. As sanções ao banco central da Rússia são a primeira vez que essa arma foi usada contra uma grande economia e a primeira vez como parte de uma guerra – especialmente um conflito envolvendo uma das principais potências nucleares.
Claro, existem enormes riscos em tal abordagem. As sanções do banco central podem provocar uma reação contra o domínio do dólar nas finanças globais. Nas cinco semanas desde que as medidas foram impostas pela primeira vez, o rublo russo recuperou grande parte do terreno perdido inicialmente e autoridades em Moscou afirmam que encontrarão maneiras de contornar as sanções.
Seja qual for o resultado, as medidas para congelar as reservas da Rússia marcam uma mudança histórica na condução da política externa. “Essas sanções econômicas são um novo tipo de política econômica com o poder de infligir danos que rivalizam com o poder militar”, disse o presidente dos EUA, Joe Biden, em um discurso em Varsóvia no final de março. As medidas estavam “esvaindo a força russa, sua capacidade de reabastecer suas forças armadas e sua capacidade de projetar poder”.
Polícia financeira global
Como tantas outras coisas na vida americana, a nova era da guerra financeira começou em 11 de setembro. Após os ataques terroristas, os EUA invadiram o Afeganistão, seguiram para o Iraque para derrubar Saddam Hussein e usaram drones para matar supostos terroristas em três continentes. Mas com muito menos escrutínio e fanfarra, também desenvolveu poderes para atuar como a polícia financeira global.
Poucas semanas após os ataques a Nova York e Washington, George W. Bush prometeu “afastar os terroristas de financiamento”. O Patriot Act, a lei controversa, que forneceu a base para o uso de vigilância e detenção indefinida do governo Bush, também deu ao Departamento do Tesouro o poder de efetivamente cortar qualquer instituição financeira envolvida em lavagem de dinheiro do sistema financeiro dos EUA.
Por coincidência, o primeiro país a ser ameaçado por essa lei foi a Ucrânia, que o Tesouro alertou em 2002 que corria o risco de ter seus bancos comprometidos pelo crime organizado russo. Pouco depois, a Ucrânia aprovou uma nova lei para prevenir a lavagem de dinheiro.
Funcionários do Tesouro também negociaram para obter acesso a dados sobre suspeitos de terrorismo do Swift, o sistema de mensagens com sede na Bélgica que é a central de transações financeiras internacionais – o primeiro passo em uma rede expandida de inteligência sobre dinheiro que se move ao redor do mundo.
O conjunto de ferramentas financeiras usado para buscar o dinheiro da Al-Qaeda logo foi aplicado a um alvo muito maior – o Irã e seu programa nuclear.
Stuart Levey, que havia sido nomeado o primeiro subsecretário de terrorismo e inteligência financeira do Tesouro, lembra-se de ter ouvido Bush reclamar que todas as sanções comerciais convencionais ao Irã já haviam sido impostas, deixando os EUA sem poder de influência. “Eu reuni minha equipe e disse: ‘Nós não começamos a usar essas ferramentas, vamos dar a ele algo que ele possa usar com o Irã’”, diz ele.
Os EUA tentaram espremer o acesso do Irã ao sistema financeiro internacional. Levey e outros funcionários visitavam bancos europeus e os informavam discretamente sobre contas vinculadas ao regime iraniano. Os governos europeus odiavam que um funcionário americano estivesse efetivamente dizendo a seus bancos como fazer negócios, mas ninguém queria entrar em conflito com o Tesouro dos EUA.
Durante o governo Obama, quando a Casa Branca enfrentava pressão para tomar medidas militares contra suas instalações nucleares, os EUA impuseram sanções ao banco central do Irã – o estágio final de uma campanha para estrangular sua economia.
Levey argumenta que as sanções financeiras não apenas pressionam o Irã a negociar o acordo de 2015 sobre seu programa nuclear, mas também abrem caminho para a ação deste ano contra a Rússia.
“No Irã, estávamos usando facões para cortar o caminho passo a passo, mas agora as pessoas podem descer muito rapidamente”, diz ele. “Ir atrás do banco central de um país como a Rússia é o passo mais poderoso que você pode dar na categoria de sanções ao setor financeiro.”
Os bancos centrais não apenas imprimem dinheiro e monitoram o sistema bancário, eles também podem fornecer uma proteção econômica vital em uma crise – defendendo uma moeda ou pagando por importações essenciais.
As reservas da Rússia aumentaram após a anexação da Crimeia em 2014, enquanto buscava seguro contra futuras sanções dos EUA – ganhando o termo “Fortaleza Rússia”. As grandes participações da China em títulos do Tesouro dos EUA já foram vistas como uma fonte potencial de alavancagem geopolítica. “Como você lida com o seu banqueiro?” a então secretária de Estado Hillary Clinton perguntou em 2009.
Mas as sanções ocidentais ao banco central da Rússia minaram sua capacidade de apoiar a economia. De acordo com o Fórum Oficial de Instituições Monetárias e Financeiras, um grupo consultivo e de pesquisa do banco central, cerca de dois terços das reservas da Rússia provavelmente foram neutralizadas.
“A ação contra o banco central é como se você tivesse uma poupança para ser usada em caso de emergência e quando a emergência chegasse o banco dissesse que você não pode tirá-la”, diz um alto funcionário da política econômica europeia.
Uma aliança transatlântica revivida
Há uma ironia por trás de um pacote conjunto de sanções financeiras americanas e da UE: os líderes europeus passaram grande parte das últimas cinco décadas criticando a enorme influência da moeda americana.
Uma das características marcantes da guerra na Ucrânia é a forma como a Europa trabalhou tão estreitamente com os EUA. O planejamento das sanções começou em novembro, quando a inteligência ocidental encontrou fortes evidências de que as forças de Vladimir Putin estavam se acumulando ao longo da fronteira ucraniana.
Biden pediu a Yellen que elaborasse planos sobre quais medidas poderiam ser tomadas para responder a uma invasão. A partir desse momento, os EUA começaram a coordenar com a UE, Reino Unido e outros. Um alto funcionário do Departamento de Estado disse que, entre então e a invasão de 24 de fevereiro, os principais funcionários do governo Biden gastaram “uma média de 10 a 15 horas por semana em chamadas seguras ou videoconferências com a UE e os estados membros” para coordenar as sanções.
Em Washington, os planos de sanções foram liderados por Daleep Singh, ex-funcionário do Fed de Nova York, agora vice-conselheiro de segurança nacional para economia internacional na Casa Branca, e Wally Adeyemo, ex-executivo da BlackRock que atua como vice-secretário do Tesouro. Ambos trabalharam no governo Obama quando os EUA e a Europa discordaram sobre como responder à anexação da Crimeia pela Rússia.
A UE também estava desesperada para evitar um precedente embaraçoso mais recente em relação às sanções da Bielorrússia, que acabou muito mais fraca à medida que os países buscavam exclusões para suas indústrias. Assim, afastando-se das práticas anteriores, o esforço da UE foi coordenado diretamente do escritório de von der Leyen por meio de Bjoern Seibert, seu chefe de gabinete. “Seibert foi fundamental, ele era o único com visão geral do lado da UE e em contato constante com os EUA sobre isso”, lembra um diplomata da UE.
Um alto funcionário do Departamento de Estado disse que a decisão da Alemanha de descartar o oleoduto Nord Stream 2 após a invasão foi crucial para trazer os europeus hesitantes. Foi “um sinal muito importante para outros europeus de que as vacas sagradas teriam que ser sacrificadas”, diz o funcionário.
A outra figura central foi a ministra das Finanças do Canadá, Chrystia Freeland, que é descendente de ucranianos e tem mantido contato próximo com autoridades em Kiev. Apenas algumas horas depois que os tanques russos começaram a entrar na Ucrânia, Freeland enviou uma proposta por escrito ao Tesouro dos EUA e ao Departamento de Estado com um plano específico para punir o banco central russo, disse uma autoridade ocidental. Naquele dia, Justin Trudeau, primeiro-ministro do Canadá, levantou a ideia em uma cúpula de emergência dos líderes do G7. E Freeland emitiu uma mensagem emocionante para a comunidade ucraniana no Canadá. “Agora é a hora de lembrar”, disse ela, antes de mudar para o ucraniano, “a Ucrânia ainda não está morta”.
A ameaça de dor econômica pode não ter impedido Putin de invadir, mas os líderes ocidentais acreditam que as sanções financeiras que foram implementadas desde a invasão são evidência de uma aliança transatlântica revitalizada – e uma repreensão à ideia de que as democracias são muito lentas e hesitantes.
“Nunca tivemos na história da União Europeia contatos tão próximos com os americanos sobre uma questão de segurança como temos agora – é realmente sem precedentes”, diz um alto funcionário da UE.
Draghi toma a iniciativa
No final, o movimento contra o banco central da Rússia foi o produto de 72 horas de intensa diplomacia.
Com a Rússia aparentemente empenhada em uma rápida ocupação da Ucrânia, as emoções estavam à flor da pele. Durante uma videochamada com líderes da UE em 24 de fevereiro, dia em que a invasão começou, Volodymyr Zelensky, o presidente ucraniano, alertou: “Talvez eu não o veja novamente porque sou o próximo da lista”.
A ideia não tinha sido a prioridade do planejamento pré-guerra, que se concentrava mais em quais bancos russos deveriam ser cortados do Swift. Mas a ferocidade da invasão russa trouxe à tona as opções de sanções mais agressivas.
“O horror da invasão inaceitável, injustificada e ilegal da Rússia na Ucrânia e como alvo de civis – isso realmente desbloqueou nossa capacidade de dar mais passos”, diz um alto funcionário do Departamento de Estado.
Na Europa, foi Draghi quem impulsionou a ideia de sancionar o banco central na cúpula de emergência da UE na noite da invasão. A Itália, um grande importador de gás russo, muitas vezes hesitou no passado sobre as sanções. Mas o líder italiano argumentou que o estoque de reservas da Rússia poderia ser usado para amortecer o golpe de outras sanções, segundo uma autoridade da UE.
“Para combater isso. . . você precisa congelar os ativos”, diz o funcionário.
A natureza das discussões de última hora foi fundamental para garantir que Moscou fosse pega de surpresa: com antecedência suficiente, Moscou poderia ter começado a transferir algumas de suas reservas para outras moedas. Uma autoridade da UE disse que, devido aos relatos de que Moscou começou a fazer pedidos, as medidas precisam estar prontas quando os mercados abrirem na segunda-feira, para que os bancos não processem nenhuma negociação.
“Pegamos os russos de surpresa – eles não perceberam até tarde demais”, diz o funcionário.
De acordo com Adeyemo, do Tesouro dos EUA: “Estávamos em um lugar onde sabíamos que eles realmente não conseguiriam encontrar outra moeda conversível que pudessem usar e tentar subverter isso”.
As negociações de última hora pegaram alguns aliados ocidentais desprevenidos – forçando-os a lutar para implementar as medidas a tempo. No Reino Unido, eles desencadearam um esforço frenético de fim de semana por funcionários do Tesouro britânico para finalizar os detalhes antes da abertura dos mercados em Londres às 7h da segunda-feira. O chanceler Rishi Sunak se comunicou por WhatsApp com as autoridades durante a noite, com o trabalho sendo concluído apenas às 4h.
Nenhuma estratégia política clara
No entanto, se a resposta ocidental foi definida pela unidade, já existem sinais de possíveis falhas – especialmente devido às novas alegações sobre crimes de guerra, que levaram a pedidos de mais sanções.
Os governos ocidentais não definiram o que a Rússia precisaria fazer para que as sanções fossem levantadas, deixando algumas das questões difíceis sobre a estratégia política para uma data posterior. O objetivo é infligir dor de curto prazo à Rússia para inibir o esforço de guerra ou contenção de longo prazo?
Mesmo quando funcionam, as sanções levam muito tempo para surtir efeito. No entanto, a dor econômica da crise está sendo sentida de forma desigual, com a Europa sofrendo um golpe muito maior do que os EUA.
Até agora, a Europa tem relutado em impor um embargo de petróleo e gás, dada a alta dependência do bloco das importações de energia russas. Mas desde que as atrocidades supostamente perpetradas por soldados russos nos subúrbios de Kiev foram reveladas, uma nova rodada de sanções da UE foi anunciada na terça-feira que incluirá a proibição das importações russas de carvão e, em um estágio posterior, possivelmente também de petróleo. Uma decisão entre as 27 capitais é esperada ainda nesta semana.
O outro fator-chave é se o Ocidente pode vencer a disputa narrativa sobre as sanções – tanto na Rússia quanto no resto do mundo.
Falando em 2019, Singh, funcionário da Casa Branca, admitiu que as sanções impostas à Rússia após a Crimeia não foram tão eficazes quanto o esperado porque a propaganda russa conseguiu culpar o Ocidente por problemas econômicos.
“Nossa incapacidade de combater o bode expiatório de Putin”, disse ele ao Congresso, “deu ao regime muito mais poder de permanência do que teria desfrutado de outra forma”.
Nas próximas semanas e meses, Putin tentará convencer uma população russa em dificuldades econômicas de que é a vítima, não o agressor.
Para China, Índia, Brasil e outros países que potencialmente podem ajudá-lo a escapar das sanções ocidentais, Putin fará uma pergunta mais profunda sobre o papel do dólar americano na economia global: você ainda pode confiar nos Estados Unidos?
Reportagem adicional de Dan Dombey em Madri, Colby Smith em Washington, George Parker em Londres, Robin Wigglesworth em Oslo
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