"Se aqueles que exerceram o poder entre 1964 e 1985 se valeram da força praticada por meio de atos que sequer suas próprias leis autorizavam – como a Lei do Abuso de Autoridade, entre outras – por consequência lógica, não eram autoridades legítimas.
"Somente uma autoridade legítima tem a possibilidade de abusar de seu poder. Se a autoridade não é legítima, não há abuso: há crime. E, no caso do Brasil, crimes contra a Humanidade."
Do Justificando:
Sexta-feira, 29 de março de 2019
Abuso de autoridade ou crime contra a Humanidade?
Das 442 sentenças de Abuso de Autoridade, apenas 9,72% são condenatórias. Comparativamente, 72,23% das de tráfico e 74,87% das de roubo são condenatórias
Imagem: foto histórica da repressão policial na ditadura brasileira, de autoria do repórter e fotográfico Evandro Teixeira. Na imagem, um estudante de Medicina que participava de um ato contra a ditadura militar na Cinelândia, no Rio de Janeiro, é perseguido pela polícia. O registro data de 21 de junho de 1968 – a chamada “Sexta-feira sangrenta”. Arte: Daniel Caseiro.
Por Maíra Zapater
Em 20 de maio de 2016 dei início à série A herança legal das ditaduras: nossas cicatrizes jurídicas (artigo inaugural disponível aqui). O intuito inicial da série de artigos era de reunir e comentar textos legais produzidos em períodos ditatoriais da História brasileira, e que ainda estivessem em vigor. Falei sobre o Código Penal (aqui), o Código de Processo Penal (aqui) e a Lei de Contravenções Penais (aqui). A meu ver, a vigência de textos cuja recepção pela Constituição de 1988 é questionável, é apenas um dos muitos elementos que indica (para não dizer demonstra) a falta de uma cultura democrática no país, ou, por outra perspectiva, a persistente cultura de recusa em aprender as regras do jogo democrático.
Retomo a série na coluna desta semana a partir da determinação do presidente Jair Bolsonaro em 25 de março de 2019, proferida por meio do porta-voz da Presidência, orientando que o dia do golpe militar, 31 de março, no domingo próximo, fosse lembrado “com as comemorações devidas” [1]. Desde então, parte expressiva da sociedade civil vêm se manifestando em redes sociais por meio da hashtag #DitaduraNuncaMais, instituições como DPU e MPF questionaram a manifestação por medias judiciais [2], assim como advogados apresentaram ações populares [3], além de ter sido impetrado Mandado de Segurança por vítimas e familiares de vítimas [4], todos apresentando os muitos argumentos jurídicos que contestam a determinação presidencial.
Neste cenário, apenas uma coisa é certa: a postura de enaltecimento do regime militar manifestada pelo presidente, no mínimo, não é um consenso na população brasileira.
De minha parte, não pretendo debater um ponto que, para mim, é óbvio: a ausência de eleições diretas para os cargos do Poder Executivo e as violações sistemáticas de direitos fundamentais que marcaram o período não descrevem outra coisa que não uma ditadura.
Preciso identificar aqui que parto da premissa de que o regime conduzido pelos militares no Brasil entre 1964 e 1985 foi ditatorial para ter como ponto de partida a análise da lei comentada neste artigo: como é que em 1965, mais de um ano após o golpe militar, entrou em vigor a Lei de Abuso de Autoridade (nº 4.898/1965)? E por que é essa a lei que está até hoje em vigor?
Bem, fazer uma breve contextualização histórica e política sempre ajuda na tarefa de tecer algumas considerações sobre a produção de textos legais.
Embora as Constituições brasileiras tenham previsto o direito de petição ou representação ao cidadão vítima de abuso de autoridade [5], o procedimento burocrático para que este direito pudesse ser exercido na prática somente foi descrito na referida lei, publicada em 1965. Seu texto tem origem no Projeto de Lei nº 952/1956, de autoria do deputado Bilac Pinto (filiado à UDN), o que se deu durante o governo de Juscelino Kubistchek.
Se é verdade que o espírito de uma época pode, em grande medida, ser apreendido pelo espírito de suas normas, vale observar aqui que, à época da propositura do projeto, no plano doméstico, o país vivia um período de estabilidade política durante o mandato de um presidente eleito democraticamente, enquanto que no âmbito internacional o clima de pós 2ª Guerra Mundial trazia consigo a fundação da ONU e a Declaração Universal dos Direitos Humanos na década anterior.
Parece-me razoável afirmar que havia, então, a existência de ao menos uma tendência política e cultural de abertura à implementação de valores democráticos e de garantia dos Direitos Humanos, o que, sem dúvida, passa pelo controle da autoridade exercida dos poderes instituídos e detentores do monopólio legal da violência.
Nesse sentido, é interessante mencionar o trecho abaixo, constante da justificação apresentada pelo deputado Bilac Pinto para seu projeto de lei:
“(…)
Constituindo as violências policiais as formas mais graves e infelizmente mais generalizadas de abuso de poder, sobretudo no interior do país, procuramos definir as suas modalidades mais correntes e estabelecemos a possibilidade da cominação da pena, autônoma ou acessória, de ser o acusado afastado do exercício de funções de natureza policial ou militar, no município da culpa, por um prazo de um a cinco anos.
O objetivo que nos anima é o de complementar a Constituição para que os direitos e garantias nela assegurados deixem de constituir letra morta em numerosíssimos municípios brasileiros.”
Sala das Sessões, em 10 de janeiro de 1956 – Bilac Pinto
(Diário do Congresso Nacional – Seção I – p. 4 – Suplemento. Janeiro de 1956) [6]
A fala do deputado, neste excerto de 63 anos atrás, contém a peculiaridade de registrar o problema da violência policial e a necessidade de seu controle pelos poderes instituídos, o que demonstra um alinhamento às diretrizes representadas pelo então recente Direito Internacional dos Direitos Humanos.
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É curioso, portanto, que este texto legal tenha entrado em vigor pela caneta de Humberto Castello Branco, o primeiro militar a ocupar o cargo de presidente após o golpe de 1964. O dossiê da tramitação [7] não informa muito sobre a tramitação, aprovação e sanção da lei além do veto presidencial feito ao art. 10 (referente à independência das responsabilidades civil e penal). Seria interessante a pesquisa de bastidores desta sanção de lei – olha que dica boa para o seu TCC, sua dissertação ou sua tese!
Mas o texto da norma, combinado ao contexto de sua publicação quase 10 anos depois de apresentado o projeto, oferece elementos para algumas reflexões: a lei apresenta o conceito de autoridade em seu artigo 5º, importante definição para delimitar os termos de aplicação da lei. Além disso, prevê não só o procedimento para que o cidadão recorra às autoridades competentes para reportar uma situação de abuso e de violação de direitos humanos, como também estabelece que o autor do abuso será responsabilizado administrativa, civil e penalmente.
E aqui começam os muitos problemas do texto – inexplicavelmente considerado recepcionado pela Constituição de 1988, e em pleno vigor: como responsabilizar criminalmente alguém por uma conduta que não está descrita de forma exata? O artigo 3º da lei apenas enuncia condutas identificadas como atentados às liberdades civis [8]. Embora o artigo 4º [9] descreva de forma mais detalhada outras condutas atentatórias às liberdades civis, em nenhum dos dois artigos há previsão de penas específicas para cada uma das condutas (regra basilar do Direito Penal), prevendo genericamente no artigo 6º [10]penas privativas de liberdade que variam entre 10 dias e 6 meses de detenção.
É possível afirmar, por uma leitura sistemática desta lei com outros textos legais que, pelo critério da severidade das penas, a conduta do abuso de autoridade não apresenta, aos olhos do legislador, a mesma reprovabilidade social que um crime de furto, por exemplo, que já tinha então sua pena de 01 a 04 anos de reclusão, mais multa.
Quem acompanha minhas reflexões aqui na coluna do Justificando certamente conhece meu posicionamento a respeito do uso do Direito Penal para prevenir qualquer conduta que seja – e portanto não estou, de forma alguma, defendendo que a elevação dessas penas traria algum resultado de dissuasão em autoridades que exercem de forma criminosa o seu trabalho, mas apenas destacando o tratamento legal diferente dado para condutas de gravidades tão distintas. Quando se trata de abuso de autoridade, é imprescindível pensar em cultura institucional e ações para modificar isso, questão ulterior à individualização do problema, inevitavelmente acarretada pelo emprego do Direito Penal.
Independentemente desse questionamento sobre as penas cominadas (e de forma tão vaga), há outro a se colocar: a lei é, de fato, aplicada? Ao fazer essa leitura da lei para redigir este artigo, tive a curiosidade de verificar – superficialmente, é claro – como a Lei 4.898/65 é empregada pelos operadores do Direito. Perguntei-me como fazem os juízes de 1ª Instância, responsáveis pela elaboração da sentença e do cálculo das penas em caso de condenação, diante de um texto legal tão lacunoso. Recorri ao site de buscas do Banco de Sentenças do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo [11], no qual é possível acessar sentenças digitalizadas. Como o serviço passou a ser oferecido somente em 2015, não há, ainda, a disponibilização de todos os processos e sentenças, mas já há material suficiente para se ter um panorama de alguns temas. Divido com você, leitora e leitor desta coluna, alguns resultados:
- Na busca sobre o assunto “abuso de autoridade”, foram encontrados 442 resultados, ou seja: o TJSP registra em seu site, entre 2015 e 2019, 442 sentenças referentes às condutas consideradas criminosas da Lei de Abuso de Autoridade. Ao se restringir essa busca para que fossem exibidas apenas as sentenças condenatórias [12], o afunilamento reduziu o resultado para 43 sentenças (ou seja: 9,72%, menos de 1/10).
- Para fins de comparação, usei o mesmo método para os crimes de tráfico de entorpecentes e de roubo, no mesmo período (2015-2019): em relação ao tráfico, estão disponíveis 176.250 sentenças (sendo destas 127.315 condenatórias, o equivalente a 72,23%). Já o crime de roubo está em 291.820 sentenças (sendo destas 218.492 condenatórias, ou 74,87%).
Como disse acima, esses números são resultados de uma exploração superficial, e não de uma pesquisa rigorosa. Porém, a discrepância de registros entre os crimes de abuso de autoridade e os crimes de tráfico e roubo fornece elementos suficientes para indicar para quais deles o aparato policial e judicial está mais voltado. Correlacionando esses números com a justificação do projeto apresentada por Bilac Pinto em 1956, não há como não reconhecer a permanência de práticas violentas por parte de autoridades (e a leniência institucional quanto a isso), que configuram não só abuso dessa autoridade, mas também outros crimes previstos no Código Penal e legislação especial, tais como lesão corporal, constrangimento ilegal, homicídio e tortura.
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Entre esses dois momentos – da propositura do projeto em 1956 às sentenças proferidas neste século XXI, acima mencionadas – temos o período comandado pelas Forças Armadas, sobre o qual há fartas evidências históricas no sentido da ocorrência de muitas condutas praticadas pelos integrantes do Poder que estão previstas na lei 4.898/65 em seu artigo 3º como abuso de autoridade, tais como atentados à liberdade de locomoção (alínea a); à inviolabilidade do domicílio (alínea b); aos direitos e garantias legais assegurados ao exercício do voto (alínea g); ao direito de reunião (alínea h); e à incolumidade física do indivíduo (alínea i).
Essas evidências históricas estão registradas em muitas fontes idôneas, a exemplo da Comissão da Verdade, que contou com depoimentos não só das vítimas, mas também de perpetradores de violações de direitos humanos, que admitiram publicamente seus atos, como o coronel Paulo Malhães (assista aqui ao depoimento dele à Comissão) [13]. Para além do conteúdo produzido pelos trabalhos da Comissão, há livros sobre o assunto que usam integrantes do regime como fonte: é o caso da clássica coleção de livros sobre a ditadura [14], escritos pelo jornalista Elio Gaspari a partir de documentos fornecidos pelo General Golbery, ou ainda da autobiografia do ex-delegado do DOPS Cláudio Guerra – Memórias de uma guerra suja [15].
E, para quem ainda tem dúvidas sobre a natureza política do período militar no Brasil, sugiro que se ouça o áudio da reunião na qual se decidiu pela imposição do AI5 [16], quando é dito com todas as letras pelos ministros de Costa e Silva que ali se instaurava uma ditadura.
Todas essas falas, provenientes de pessoas que participaram do regime militar, bem como os próprios textos dos Atos Institucionais impostos pelos generais, não deixam margem para dúvidas quanto à natureza autoritária, ditatorial e violenta do regime. A quem queira defender os atos praticados no período sob o questionável pretexto de que era necessário “evitar uma ditadura comunista”, sugiro refletir sobre este argumento, que não se opõe a ditaduras, nem tampouco a graves violações de direitos humanos, mas apenas relativiza a violência estatal a depender de quem as impõe.
Mas retornando ao tema central deste artigo, que é a Lei de Abuso de Autoridade, vale lembrar que o tema esteve em evidência em 2016 por ocasião da propositura de novos projetos no contexto da Lava Jato, em que novos “mocinhos” e “bandidos” foram escolhidos, e a lei reguladora dos atos das autoridades responsáveis pela operação vista como uma “brecha” ao combate à corrupção. São mais exemplos dos usos políticos da expressão “abuso de autoridade”, para identificar os limites da atuação daquela autoridade reconhecida.
Porém, só há abuso quando há autoridade. Não me arriscaria a nessas linhas finais de uma coluna quinzenal a discorrer sobre o que é autoridade, tema sobre o qual tantos cientistas sociais se debruçam por uma vida sem esgotá-lo. Tomo emprestado o conceito de Weber [17], colocando-o em minhas palavras e de forma bem sucinta: a autoridade é a figura que exerce a dominação, o que implica o direito de mandar naqueles que lhe devam obediência. Weber destaca, todavia, que dominação não se confunde com poder, pois na dominação há uma relação de reciprocidade: aqueles que obedecem demonstram uma aceitação da autoridade, que legitima a dominação.
Já o poder – que pode ser exercido até mesmo pela força – pode ser um sintoma de não haver ali dominação, já que pode ser imposto, mesmo ante a resistência de terceiros.
Em um Estado de Direito, por definição, a autoridade também obedece às suas próprias normas, o que é elemento fundamental de sua legitimidade. Uma autoridade que se impõe pela força deixa de ser legítima, pois há uma resistência; e aqui já não há dominação de autoridade, mas apenas um exercício de poder ilegítimo.
Se aqueles que exerceram o poder entre 1964 e 1985 se valeram da força praticada por meio de atos que sequer suas próprias leis autorizavam – como a Lei do Abuso de Autoridade, entre outras – por consequência lógica, não eram autoridades legítimas.
Somente uma autoridade legítima tem a possibilidade de abusar de seu poder. Se a autoridade não é legítima, não há abuso: há crime. E, no caso do Brasil, crimes contra a Humanidade.
Maíra Zapater é doutora em Direitos Humanos pela USP, graduada em Direito pela PUC-SP e em Ciências Sociais pela FFLCH-USP. É especialista em Direito Penal e Processual Penal pela Escola Superior do Ministério Público de São Paulo, professora e pesquisadora. Autora do blog deunatv.
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Notas:
[1] Veja neste link reportagem sobre o fato:https://www1.folha.uol.com.br/poder/2019/03/bolsonaro-determinou-comemoracoes-devidas-do-golpe-de-1964-diz-porta-voz.shtml
[2] Veja matéria a respeito no Consultor Jurídico: https://www.conjur.com.br/2019-mar-26/dpu-mpf-dizem-celebrar-golpe-configurar-improbidade?utm_source=dlvr.it&utm_medium=facebook
[3] Veja matéria a respeito no Migalhas:https://www.migalhas.com.br/Quentes/17,MI298905,51045-Acao+popular+busca+barrar+comemoracao+do+golpe+de+64+determinada+por
[4] Veja matéria a respeito na Folha de São Paulo:https://www1.folha.uol.com.br/poder/2019/03/vitimas-da-ditadura-pedem-ao-stf-que-proiba-comemoracao-do-golpe-de-64.shtml
[5] Constituição de 1824, no seu art. 179, inciso XXX; Constituição de 1891, no art. 72, §9º; na Constituição de 1934, no art. 113, inciso 10; e na Constituição de 1946, em seu art. 141, §37 .
[6] O texto completo da justificação pode ser acessado na microfilmagem do Diário do Congresso Nacional de 10 de janeiro de 1956, disponibilizada pelo site da Câmara dos Deputados no link:http://imagem.camara.gov.br/Imagem/d/pdf/DCD17JAN1956SUP.pdf#page=3
[7] Dossiê digitalizado disponível aqui: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=A88C508DD4DB3AB23C190FC30519C784.proposicoesWebExterno1?codteor=1213558&filename=Dossie+-PL+952/1956
[8] Art. 3º. Constitui abuso de autoridade qualquer atentado:
a) à liberdade de locomoção;
b) à inviolabilidade do domicílio;
c) ao sigilo da correspondência;
d) à liberdade de consciência e de crença;
e) ao livre exercício do culto religioso;
f) à liberdade de associação;
g) aos direitos e garantias legais assegurados ao exercício do voto;
h) ao direito de reunião;
i) à incolumidade física do indivíduo;
j) aos direitos e garantias legais assegurados ao exercício profissional.
[9] Art. 4º Constitui também abuso de autoridade:
a) ordenar ou executar medida privativa da liberdade individual, sem as formalidades legais ou com abuso de poder;
b) submeter pessoa sob sua guarda ou custódia a vexame ou a constrangimento não autorizado em lei;
c) deixar de comunicar, imediatamente, ao juiz competente a prisão ou detenção de qualquer pessoa;
d) deixar o Juiz de ordenar o relaxamento de prisão ou detenção ilegal que lhe seja comunicada;
e) levar à prisão e nela deter quem quer que se proponha a prestar fiança, permitida em lei;
f) cobrar o carcereiro ou agente de autoridade policial carceragem, custas, emolumentos ou qualquer outra despesa, desde que a cobrança não tenha apoio em lei, quer quanto à espécie quer quanto ao seu valor;
g) recusar o carcereiro ou agente de autoridade policial recibo de importância recebida a título de carceragem, custas, emolumentos ou de qualquer outra despesa;
h) o ato lesivo da honra ou do patrimônio de pessoa natural ou jurídica, quando praticado com abuso ou desvio de poder ou sem competência legal;
i) prolongar a execução de prisão temporária, de pena ou de medida de segurança, deixando de expedir em tempo oportuno ou de cumprir imediatamente ordem de liberdade.
[10] Art. 6º O abuso de autoridade sujeitará o seu autor à sanção administrativa civil e penal.
§ 1º A sanção administrativa será aplicada de acordo com a gravidade do abuso cometido e consistirá em:
a) advertência;
b) repreensão;
c) suspensão do cargo, função ou posto por prazo de cinco a cento e oitenta dias, com perda de vencimentos e vantagens;
d) destituição de função;
e) demissão;
f) demissão, a bem do serviço público.
§ 2º A sanção civil, caso não seja possível fixar o valor do dano, consistirá no pagamento de uma indenização de quinhentos a dez mil cruzeiros.
§ 3º A sanção penal será aplicada de acordo com as regras dos artigos 42 a 56 do Código Penal e consistirá em:
a) multa de cem a cinco mil cruzeiros;
b) detenção por dez dias a seis meses;
c) perda do cargo e a inabilitação para o exercício de qualquer outra função pública por prazo até três ano
[12] O que foi feito pela inserção das palavras condeno OU procedente no campo da busca livre.
[13] Que, aliás, foi encontrado morto em circunstâncias pouco claras, pouco tempo após seu depoimento. Veja reportagem aqui: https://www1.folha.uol.com.br/poder/2014/04/1445454-coronel-paulo-malhaes-que-assumiu-torturas-e-encontrado-morto-no-rio.shtml
[14] Coleção Ditadura, box editado pela Editora Intrínseca.
[15] Editora Topbooks, 2012. Em março de 2019 está sendo lançado documentário sobre o tema.
[16] Disponível neste link: https://www.youtube.com/watch?v=3sHMZq8kzGc
[17] Estas reflexões são fruto de uma leitura minha de Os três tipos puros de dominação legítima, parte de Economia e Sociedade.
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